A institucionalização do Sistema de Pagamentos Brasileiro e os desafios de uma regulação financeira pró-competitiva. Tese de Doutorado, Universidade de São Paulo, 2023

00:10 Olá, tudo bem? Bem-vindos à sétima temporada do podcast Direito Empresarial Café com Leite. Esse é o podcast perfeito para quem busca conhecimento jurídico durante a correria do dia a dia. É a sua biblioteca em áudio gratuita, repleta dos principais textos e autores do direito empresarial no Brasil. Eu sou Amanda Athayde, mineiro e cruzerência na origem, com passagem em São Paulo, e candanga e fluminense de coração. Casada, mãe do Pedro de quase seis anos. do Lucas de 4 anos e tutora do Viralata Farofa. Sou professora doutora da UNB dos cursos de Direito Empresarial, Concorrência, Comércio Internacional e Compliance e consultora do Pinheiro Neto Advogados nas mesmas áreas. Este é um podcast simples, curto e gostoso. como um café da manhã, mas rapidinho durante a semana. Em sua sétima temporada, esse nosso podcast se reinventa, com a divulgação de um site inteiramente dedicado a esse projeto.

01:19 No site, os episódios são organizados tematicamente, facilitando o acesso a temas como teoria da empresa, fundamentos do direito societário, sociedades limitadas, sociedades anônimas e muito mais. Pegue então a sua xícara de café com leite ou chá, seu tênis para fazer exercício físico, ou seu fone de ouvido para ouvir no seu meio de transporte diário. Então, vamos comigo para a próxima xícara de café com leite? A nossa xícara de café com leite de direito empresarial de hoje vai tratar do livro Sistema de Pagamentos Brasileiro, Regulação e Concorrência, da autora Fernanda Garibaldi. E para isso a gente vai ter a alegria de contar com a participação da própria autora, a Fernanda, para comentar os desafios de uma regulação financeira pró-competitiva para o mercado de pagamentos. A Fernanda é advogada e professora, doutora em Direito Comercial pela USP e diretora executiva da ZETA, Associação Sem Fins Lucrativos, formado por alguns dos principais entrantes do mercado financeiro na última década do Brasil, que visa justamente a fomentar a ampliação do debate sobre competição, inovação e inclusão no setor financeiro.

02:29 Fernanda, é uma imensa alegria ter você aqui no nosso podcast para apresentar, de um modo simples, curto e gostoso, Esse tema da regulação financeira, da concorrência e do mercado de pagamentos no Brasil. Obrigada você, Amanda, pelo convite. Uma alegria participar do seu podcast. Para a gente começar. Conta para a gente, Fernanda, qual que foi a razão de você ter escolhido esse tema para escrever. Como que foi? Eu sei que essa pesquisa é fruto do seu doutorado. Eu tive a alegria enorme de participar da sua banca de doutorado. e eu queria entender como que esse tema chegou a você. Como que você, então, relaciona, como você enxerga essa visão de regulação e antitruste com foco específico no mercado de meios de pagamento. E conta também um pouco do processo de redação. O processo de doutorado a gente sabe que nunca é trivial. Conta como que foi a redação dessa pesquisa para os nossos ouvintes.

03:37 Bom, pergunto um tanto quanto filosófica, Amanda Mas ontem, coincidentemente, eu estava lendo um livro De uma psicanalista Encontrei uma frase que grifei e anotei aqui Para ler para você como resposta Que ilustra bem como a pesquisa acontece na minha vida A frase é a seguinte Não perseguimos temas de pesquisa São eles que nos perseguem desde o inconsciente E nos fazem sonhar e produzir Bom, comigo essa frase se aplica integralmente Eu sempre tive muita curiosidade sobre o setor financeiro, desde antes da faculdade de Direito. Então, a regulação do mercado financeiro sempre despertou muito a minha curiosidade. Depois acompanhei no detalhe, já na faculdade, a crise de 2008. Depois, no exercício da advocacia, tive a oportunidade de trabalhar em inúmeros casos relevantes. Um dos primeiros casos que eu tive na advocacia foi de um fundo de pensão privado. Depois, enfim, alguns trabalhos envolvendo fusões e aquisições importantes no setor financeiro. discussões também bem relevantes em processos administrativos. Enfim, de uma maneira geral, minha curiosidade sobre a regulação do sistema financeiro sempre esteve muito presente.

04:46 Inicialmente, a ideia da tese era estudar as raízes da concentração bancária no Brasil, que também é um tema que sempre me inquietou, tanto sociologicamente quanto juridicamente. Então, algo que sempre despertou minha curiosidade e pensei em escrever sobre isso. Obviamente, esse é um trabalho de uma vida, onde inúmeras variáveis se conjugam para produzir essa pintura que nós temos no Brasil em termos de mercado. E eu fui me deparando com a complexidade de uma análise muito ampla. Então, olhando para muitos mercados relevantes, enfim, eu e o meu orientador ali, o professor Pfeiffer, chegamos à conclusão que seria necessário delimitar um recorte. Já havia trabalhos escritos olhando o mercado de crédito em suas diversas facetas e recortes de crédito imobiliário consignado, mas ainda não havia um trabalho olhando especialmente para o setor de meios de pagamento que grosso modo engloba os pagamentos de varejo, ou seja, pagamentos a um usuário final que é um cidadão comum como nós. Então decidimos empreender essa jornada, eu e o professor Pfeiffer e olhar especialmente para o mercado de meios de pagamento que desde 2013 para cá viveu uma grande mudança regulatória e em termos de cenário competitivo também.

05:55 E o processo de escrita é bastante solitário, né Amanda? como eu até coloquei ali nos meus agradecimentos do livro o que Virginia Woolf falava, né? Você precisa de um quarto com chaves e 500 libras por ano. Então, é um pouco isso. É um processo que demanda uma solidão, uma solidão criativa, né? Uma reflexão que pressupõe você estar imerso no tema e, enfim, tem um momento para você ali naquela intimidade que a reflexão intelectual pede. Então, é sempre um processo solitário a escrita. No meu caso, foi um processo atravessado pela emergência sanitária que o mundo viveu com a pandemia da Covid-19, trabalhando de casa, com filho pequeno. Então, foi bastante difícil. Mas também foi um processo bastante prazeroso, porque é um tema que me fascina. Então, minha alma é escrever qualquer trabalho sempre tem um intuito muito investigativo. Eu tenho uma alma de estudante. O que eu não sei não me paralisa. Ao contrário, é o que me gera fascínio. Então, escrever a tese para mim, além do orgulho, por esse esforço quase sobre-humano que foi conjugar tudo isso, é também uma grande referência ao desconhecido, porque concluir o trabalho é mais um ponto de partida do que um ponto de chegada.

07:09 Eu ainda tive a oportunidade de passar alguns meses fora, em Colômbia, em Nova York, sozinha, o que foi bastante rico para mim também. Então, mesmo diante de todo o conhecimento amealhado e de toda a riqueza da experiência, foi e também é um exercício de humildade constante, né? De tudo que ainda é preciso saber, estudar, entender, refletir, elaborar. Então, ao mesmo tempo que é difícil, é prazeroso. Como maternidade, inclusive. Então, agora, começa a apresentar pra gente quais que são os principais marcos que moldaram a formação e a evolução do sistema de pagamentos brasileiro. Quem são os agentes que compõem essa estrutura? Como que cada um deles atua? E a que determinações jurídicas eles estão sujeitos? Claro. Bom, existem alguns grandes marcos para focar nos últimos 20 anos, mais ou menos, que foram objeto ali do livro.

08:13 Eu começaria, obviamente, pela Lei 10.214, de 2001, que regula as atividades das câmaras e prestadores de serviços de compensação e liquidação de pagamentos no âmbito do SPB, do Sistema de Pagamentos Brasileiro, ou mais popularmente conhecidas como infraestruturas de mercado financeiro. Então, até 2002, como já falamos em outras oportunidades, Amanda, em nenhuma dessas câmaras de compensação existia um mecanismo que gerenciasse os riscos e que fosse capaz de absorver a insolvência de um dos seus participantes. Isso acabava permitindo a manutenção de saques a descoberto nas contas de reservas bancárias dessas instituições financeiras junto ao Banco Central ao longo do dia, sem garantias e sem contrato. Então, a partir dessa lei 10.214, se estipulou o mecanismo de compensação multilateral entre essas câmaras, ou seja, a apuração da soma dos resultados bilaterais entre devedores e credores de cada participante em relação aos demais, a possibilidade de inovação dessas obrigações e o que gerou três mudanças fundamentais. A primeira, a criação pelo Banco Central de um mecanismo de transferência de fluxos interfinanceiros de grandes valores, o STR, sistema de transferências de reserva.

09:25 Até hoje, o coração, o pilar estruturante do SPB é um sistema de transferências de fundos gerido e operado pelo Banco Central com liquidação irrevogável, final e bruta por tempo real. A segunda coisa, a adequação dos sistemas entre as câmaras de compensação existentes, essa compensação multilateral e a possibilidade de inovação dessas obrigações. E a terceira, a criação de uma base legislativa, dessa base, conferindo esse lastro jurídico à atuação dessas infraestruturas de mercado financeiro como se conhece. Mais recentemente, em 2023, o Banco Central editou uma resolução, 304, consolidando o regulamento dessas infraestruturas de mercado financeiro. Esses regramentos abrangem um amplo espectro de temas, desde o funcionamento do sistema de liquidação ao exercício das atividades de registro e de depósito centralizado de mas ainda uma matéria pouco discutida no Brasil, a disciplina das IMFs. Bom, apesar disso tudo, temos aí alguns regramentos importantes e esse é o grande marco aqui de reforma do SPB, eu te diria.

10:33 A segunda mudança estrutural no sistema de pagamentos e uma sinalização primordial em direção a essa modernização foi a promulgação da Lei de Meio de Pagamento, a Lei 12.865. após essa primeira etapa de estruturação do SPB especialmente com a criação do STR o Banco Central passou a mirar um novo projeto institucional em relação ao setor buscou identificar os principais gargalos a modernização do mercado de meio de pagamento tivemos importantes estudos nesse sentido tivemos a atuação do Cade 2010 ali como sabemos em relação a TCC assinado entre bandeira e credenciadoras E tudo isso acabou modernizando, gerando uma discussão sobre modernização desse setor. Então, com o intuito de trazer mais segurança e previsibilidade jurídica a esse mercado, foi editado a medida provisória, 615, alegando em suma que as mudanças geradas com a criação do STR em 2001, 2002, foram significativas, principalmente em relação àquelas infraestruturas de mercado financeiro, mas deixavam de fora outros sistemas menores de liquidação que estavam à margem da regulamentação financeira.

11:46 Então, com efeito, essa medida provisória IC615, que posteriormente vai ser convertida na Lei 12.865, ela inaugura um novo momento para o SPB e se propõe justamente a lançar as bases para a regulação desse segmento da economia de importância fundamental para o cidadão, que são o conjunto dos instrumentos de pagamento de varejo. É importante salientar, portanto, Amanda, que a medida provisória 615, convertida posteriormente na Lei 12.865, ao olhar para esses novos agentes econômicos, para esse novo mercado de pagamentos de varejo que surgia ali em 2010, privilegiou de maneira principiológica alguns parâmetros que deveriam nortear a regulamentação do CMN e do Banco Central quando da regulação desses arranjos e instituições de pagamento, que foi o nome dado pela lei. Então, basicamente, interoperabilidade, acesso não discriminatório, atendimento à necessidade dos usuários finais, em especial a liberdade de escolha desse usuário, inclusão financeira e, notadamente aqui, para a nossa conversa, a promoção da competição e da inovação, assegurando a capacidade de inovação desses novos modelos de negócios.

13:01 Quanto aos agentes que fazem parte da cadeia de pagamento, primeiro, falar dos emissores, que são instituições financeiras ou não, que emitem esses cartões de pagamento. Os portadores, que somos nós, as pessoas físicas que os utilizam. as credenciadoras, que são instituições de pagamento, são as empresas de maquininha, são entidades não financeiras responsáveis pelo credenciamento do estabelecimento comercial, os próprios instituidores do arranjo de pagamento, que são popularmente conhecidos como bandeiras, e os estabelecimentos comerciais, que estão ali aptos a aceitar pagamentos por meio daqueles cartões. É importante frisar aqui também, Amanda, que a Lei 10.214 de 2001, apesar de cuidar das infraestruturas de mercado financeiro como falamos ela poderia, ela já teria o condão de contemplar a prestação de serviços de pagamento de varejo ou seja, usuários finais dada a amplitude da dicção legislativa do artigo 2º embora ela trate essencialmente de sistemas de transferência de fundos contrapartes centrais, depositários centrais, de títulos de valores imobiliários etc.

14:07 O fato é que a lei 12.865 vem justamente ampliar a abrangência do SPB deixando ali expressa a incorporação desses novos agentes chamados de arranjos e instituições de pagamento. Existem quatro modalidades de instituições de pagamento estabelecidas pela regulamentação infralegal hoje no Brasil. Não vou entrar em detalhes sobre cada uma delas, mas basicamente nós temos o emissor de moeda eletrônica, nós temos o emissor de instrumento pós-pago, o credenciador e atualmente também o iniciador de transação de pagamento, que presta serviço de iniciação de transação de pagamento, uma figura regulatória mais recente que veio no bojo da discussão do Open Finance. E, Fernanda, a gente sabe que os arranjos e as instituições de pagamento, especificamente dentro desse contexto mais amplo de regulação financeira, então, entrando no coração da sua pesquisa que são as instituições de pagamento.

15:14 elas têm o seu funcionamento regulamentado pelo Banco Central e pela CMN, Comissão Monetária Nacional, que resguarda a competência do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência em matéria concorrencial, conforme determina a lei de meios de pagamento. De que forma que você entende que essas instituições vêm realizando seus mandatos de regulação e supervisão da conduta dos agentes econômicos nesse mercado? Você entende que há uma postura mais pró-competitiva ou mais conservadora? Excelente pergunta, Amanda. Bom, começando pelas competências do CM&E, o Conselho Monetário Nacional, como a gente chama. Ele é o órgão superior do Sistema Financeiro Nacional e ele tem a responsabilidade de formular as políticas monetária, creditícia, orçamentária e da dívida pública interna e externa do Brasil, objetivando a estabilidade da moeda, desenvolvimento econômico e social do nosso país.

16:21 Ele é composto ali pelo ministro da Fazenda, pela ministra do Planejamento e pelo presidente do Banco Central. Anteriormente a gente tinha um super ministério da economia, então a composição era um pouco diferente. era o presidente do Banco Central, o ministro da Economia e um secretário especial de Fazenda do Ministério da Economia. Bom, em relação à política estabelecida pelo CMN, ela tem como foco quatro objetivos principais. Primeiro, orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, públicas e privadas, tendo em vista propiciar nas diferentes regiões do país condições favoráveis ao desenvolvimento harmônico da nossa economia. propiciar também o aperfeiçoamento das instituições e dos instrumentos financeiros com intuito de maior eficiência do sistema de pagamentos e de mobilização dos recursos zelar pela liquidez e solvência das instituições financeiras e coordenar essas políticas que eu mencionei a política monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública interna e externa como você pode notar, não há nenhuma menção expressa quanto ao valor da concorrência que isso deve ser perseguido como objetivo, mas enfim, a busca por eficiência no sistema financeiro nacional e de pagamentos pode, mais ou menos, estar atrelada a um mercado mais competitivo, a depender da análise ali no caso concreto.

17:40 O fato é que a leitura sistemática da Lei 4595 de 64, que institui o Banco Central, conjugada com a Lei de Mês de Pagamento, leva à conclusão de que, embora não haja um comando normativo direto quanto à promoção da concorrência no setor, em que pese a adicção do artigo 18, parágrafo 2º, ali da Lei 4595 de 64, ao se positivar alguns princípios legislativamente ali na lei de pagamentos, foi ressaltado especialmente o papel da autoridade monetária na promoção da inovação, da inclusão e da competição quando da regulação dos arranjos e das instituições de pagamento. Quanto ao Banco Central, a lei complementar, a recente lei complementar 179 de 2021, que conferiu a autonomia operacional do Banco Central, determina que o escopo fundamental do órgão é assegurar a estabilidade de preços. Na sequência, a letra da lei diz que, sem prejuízo do seu objetivo primordial, a autoridade monetária deve também zelar pela estabilidade, pela eficiência do sistema financeiro, suavizar as flutuações do nível da atividade econômica e fomentar o plano de emprego.

18:48 Então, ainda de acordo com o mesmo normativo, com a Lei 179, cabe privativamente ao Banco Central conduzir a política monetária necessária para o cumprimento das metas estabelecidas pelo CMN. Então, sem prejuízo da análise valorativa dessas competências e uma outra conversa, é evidente aqui que compete ao Banco Central, portanto, cumprir e fazer cumprir as disposições que lhe são atribuídas legislativamente e as normas expedidas pelo CMN. Logo, se preocupar com as condições de concorrência serve mais como instrumental para a realização de diversos outros valores importantes para a regulação financeira, como, por exemplo, a defesa dos interesses do consumidor nacional de serviços financeiros de pagamento, ou o próprio exercício de fiscalização que compete ao Banco Central. O fato é que nos últimos anos, sobretudo no mercado de meios de pagamento, a gente viu realmente, empiricamente, como esses mandatos de regulação e supervisão da conduta dos agentes econômicos se aprimorou com a chegada do valor da concorrência para o cerne da regulamentação infralegal.

19:56 Então, houve sim uma postura mais pró-competitiva do regulador nesse sentido e isso foi muito rico porque fomentou a entrada de novos agentes econômicos, gerou inovação, gerou uma pressão competitiva por preços no setor de pagamentos e, obviamente, gerou inclusão financeira que inclusive é observada em diversos relatórios e em diversas pesquisas em âmbito nacional. E agora, caminhando para o final da sua pesquisa de doutorado, de que forma que o DREX, o Real Digital, se encaixa na atual conjuntura do sistema de pagamento brasileiro? Eu achei super interessante, inclusive, a área de comunicação do Banco Central fazendo um Reels ali, comentando sobre a diferença do PIX e do DREX. Então conta para a gente como que o Banco Central Brasileiro já construiu um arcabouço regulatório para a implementação do DREX, quais que são os benefícios dos casos de uso e quais que são os desafios. Claro. Bom, Amanda, o DREX é o real em formato digital.

21:05 Então é um meio de pagamento emitido em plataforma digital que será operada pelo Banco Central. Então é mais um meio de pagamento, como os cartões, mas agora não se trata mais de moeda eletrônica, mas da nossa própria moeda fiduciária em representação digital. De maneira mais técnica, é uma CBDC, uma Central Bank Digital Currency, que é uma nova forma de representação da moeda já emitida pela Autoridade Monetária Nacional. Ou seja, faz parte da política monetária do país que a emite e está também sujeita às garantias dadas por essa política. Em termos mais simples, é um real tokenizado, que a ideia é que dê suporte à oferta de serviços financeiros de varejo liquidado por meio de tokens de depósitos juntos aos participantes do sistema financeiro nacional e junto ao sistema de pagamentos brasileiro. De maneira ainda mais simples, eu gosto de fazer a seguinte analogia. O PIX está para o mercado de meios de pagamento assim como o DREX estará para o mercado financeiro de uma maneira geral. A ideia é que a gente tenha casos de uso de registro de ativos de diferentes naturezas, que haja uma descentralização no provimento de produtos e serviços.

22:13 Pense na ideia de você tokenizar uma duplicata ou um imóvel ou uma obra de arte ou um veículo. A gente também vai ter interoperabilidade com sistemas domésticos legados entre esses sistemas de registro e transferência de informação e de negociação de ativos digitais regulados. A gente vai ter uma integração junto ao sistema de outras jurisdições visando, por exemplo, a melhoria dos pagamentos transfronteriços. Então a ideia é que o DREX, esse real em formato digital, seja emitido pelo próprio Banco Central para transações de atacado, a liquidação ali entre as próprias instituições financeiras ou demais autorizadas por ele, e pelas instituições autorizadas pelo Banco Central para transações de varejo junto a nós, consumidores finais. Então o Bacen adotou ali uma solução tecnológica baseada em DLT, que é essa plataforma de registro distribuído, que será pública e que vai permitir todas essas novas operações. A ideia é que a gente possa ampliar essa gama e essa celeridade e eficiência das transações financeiras de maneira segura com ativos digitais e contratos inteligentes.

23:25 Então, está em uma fase de piloto agora. Para acessar a plataforma do Drex precisa ser um intermediário financeiro autorizado, como um banco. e enfim, essa fase de testes da operação o Banco Central está avaliando os benefícios do que a gente chama de programabilidade da plataforma enfim, uma série de testes estão sendo feitos junto às 16 propostas que foram selecionadas pelo Comitê Executivo de Gestão nessa primeira fase estão sendo testadas funcionalidades de privacidade, de programabilidade enfim, com casos de usos específicos essa seleção também dos participantes conta com representantes de instituições financeiras de diferentes portes de diferentes segmentos prudenciais então instituições de pagamento cooperativas, bancos públicos bancos privados e a ideia é realmente que em 2024 a gente veja esse projeto florescer ainda mais E por fim uma pergunta dessa sétima temporada, conta pra gente então um ou alguns dos melhores livros de literatura mesmo fora do jurídico que você já leu na vida e conta pra gente por quê. Por que ele te tocou tanto?

24:41 Amanda, eu te confesso que nos últimos anos as minhas leituras foram muito técnicas, por razões evidentes do livro. Então, muita regulação financeira, muito direito bancário. Mas eu tenho voltado pra literatura, que é uma paixão desde a adolescência. Recentemente eu li o livro da Annie Ernault, que foi Nobel de Literatura no passado, O Lugar. Então, recomendo aqui um livro bastante realista, poético, narrativa curta, muito bonita. Mas eu gosto muito de literatura nacional, eu gosto muito dos intérpretes do Brasil, então eu gosto muito de Darcy Ribeiro, de Caio Prado Júnior, de Sérgio Buarque de Holanda e bairrista que sou, não poderia deixar de mencionar um livro nacional de um baiano que marcou muito o fim da minha adolescência e que é um livro que eu acho que todos os brasileiros deveriam ler, que é Vivo o Povo Brasileiro de João Ubaldo Ribeiro. É uma narrativa longa, são 700 páginas, se passa na ilha de Itaparica, tem um pedaço ali em Salvador, em Lisboa, São Paulo, Rio, mas é um livro fantástico, engraçado, inteligente, muito crítico, percorre um amplo histórico da construção da identidade brasileira, quase 300 anos. enfim, fala de uma família e das interações dos núcleos familiares em conflito ali no livro então é um romance que se passa no recôncavo baiano preponderantemente durante o século XIX mas tem uma oralidade que é muito interessante contrapondo essa oralidade com a história escrita dos vencedores é um livro lindíssimo as primeiras 100 páginas eu diria um pouco árido mas depois que você vence as primeiras 100 páginas é uma narrativa marcante eu tenho certeza que vai ser apaixonante para quem se propor a fazer essa incursão então a história do Brasil ali com a invasão holandesa até a ditadura militar contada de uma forma muito criativa, engraçada inteligente muito enfim, inspiradora então eu deixo aqui a recomendação desse livro do grande genial João Baldo Ribeiro.

26:57 Fernando, uma alegria enorme ter você aqui no podcast. Tive a alegria, como eu já mencionei, de te ouvir durante a banca, ver a qualidade da sua pesquisa. Eu fico muito feliz de a gente conseguir divulgar aqui o seu trabalho, a sua pesquisa tão cuidadosa para os outros ouvintes. Espero que seja a primeira de uma série de outras participações. Um abraço grande. Obrigada a você mais uma vez pelo convite, Amanda. Foi um privilégio te ter na banca de doutorado. Já admirava seu trabalho muito antes desse convite feito pelo professor Pfeiffer e eu e que sigamos juntas construindo pontes de diálogo e conhecimento no direito empresarial e nos temas que nos encantam e nos apaixonam tanto. Obrigada, um abraço.